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Empleo público temporal

Al respecto de la manera de utilizar el ejercicio de la contratación temporal por parte de las Administraciones públicas, se ha escrito largo y tendido y se han generado tanto problemas como expectativas. El empleo público temporal afecta a centenares de personas y de familias en España.

Sin duda alguna, se han producido abusos y va llegando el tiempo de sentar las bases para la equiparación.

A este respecto, es importante tener presentes las soluciones jurídicas que se plantean, y hacerlo desde un punto de vista jurisprudencial europeo y español.

El artículo publicado por Don David Ordoñez Solís en la Revista Jurídica de Castilla y León, núm 49, de septiembre de 2019 es clarificador. Lo pueden encontrar pinchando aquí.

La aplicación judicial de la Directiva 1999/70 sobre el trabajo de duración determinada ha tenido unos efectos extraordinarios en el empleo público en España.

Su recepción ha planteado numerosos problemas sobre los límites de la equiparación entre los empleados públicos fijos y los temporales y los efectos del abuso en la contratación temporal.

Las respuestas de la jurisdicción contencioso-administrativa y la jurisdicción social no han sido coincidentes creando una situación de incertidumbre a la que ha contribuido la falta de una adecuada transposición de la Directiva por el legislador estatal y por los legisladores autonómicos.

La cláusula 5 de la Directiva, relativa al abuso requiere una intervención del legislador, estatal o autonómico, que, sin embargo, no se adopta

Reproducimos por una parte la Introducción del artículo publicado:

«Nadie podía prever que el empleo público en España y en cualquier país de la Unión Europea se iba a ver tan afectado por la legislación europea. De hecho, en el artículo 48.4 del Tratado de la Comunidad Económica Europea, con el mismo tenor que se recoge en el vigente artículo 45.4 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, ambos referidos a la libre circulación de los trabajadores, se dice expresamente: «Las disposiciones del presente artículo no serán aplicables a los empleos en la administración pública». 

La interpretación restrictiva de esta excepción por el Tribunal de Justicia pronto permitió que de los efectos de las libertades económicas fundamentales únicamente se librasen determinados empleos públicos, es decir, «los empleos que implican una participación, directa o indirecta, en el ejercicio del poder público y en las funciones que tienen por objeto la salvaguardia de los intereses generales del Estado y de las demás entidades públicas y que suponen pues, por parte de sus titulares, la existencia de una relación particular de solidaridad con el Estado, así como la reciprocidad de derechos y deberes que son el fundamento del vínculo de nacionalidad»

Pero es que la adopción de medidas de armonización legislativa, especialmente en el ámbito social, ha afectado a todo tipo de empleados, sean los contratados por las empresas, sean los de las administraciones públicas y sus organismos. Esto explica que Directivas de tanto alcance como las que consagran el principio de igualdad de género o prohíben cualquier discriminación por razón de la raza, el sexo, las preferencias sexuales o incluso la discapacidad y la edad, se apliquen profusamente a todos los empleados públicos. 

La Directiva 1999/70/CE relativa al Acuerdo marco sobre el trabajo de duración determinada tiene precisamente ese efecto inesperado sobre todo el empleo público, lo que ha provocado una verdadera conmoción jurisprudencial como consecuencia de un recurrente acceso de los jueces nacionales por vía prejudicial al Tribunal de Justicia. 

Estos efectos espectaculares se deben, especialmente en un país como España, a la alta temporalidad del empleo público y a una manifiesta rigidez en el propio estatuto del empleado público. 

La temporalidad es preocupante en las Administraciones públicas, donde, por ejemplo, en 2016 el 23 % del empleo era temporal, aunque se superaba dicho porcentaje en los ámbitos de la educación y la sanidad públicas (24 % y 33 %, respectivamente). 

La rigidez se aprecia en una regulación contenida sustancialmente en el Estatuto Básico del Empleado Público, en el Estatuto Marco del Personal Sanitario y en el Estatuto de los Trabajadores por cuanto los distintos tipos de relaciones de servicio, estatutarias o laborales de unos 2.840.000 empleados públicos en 2016 parten de un principio constitucional (artículo 23.2 de la Constitución) y legal (artículo 55 del Estatuto Básico del Empleado Público) de acceso al empleo público de acuerdo con los principios de igualdad, mérito y capacidad. 

La crisis económica y las reiteradas restricciones de las leyes estatales anuales de Presupuestos contribuyeron a la dificilísima tarea de reducir la tasa de temporalidad en el empleo público a límites más razonables, por debajo del 8 %. 

El Tribunal de Justicia se ha pronunciado ya en más de 50 resoluciones sobre la interpretación de la Directiva 1999/70/CE sobre el trabajo de duración determinada y en numerosas ocasiones lo ha hecho a instancia de los jueces españoles. 

Si bien la Directiva se aplica tanto a los empleos con las empresas privadas como a los celebrados por las Administraciones públicas, presenta en el caso de estas últimas unas características especiales derivadas, precisamente, de la aplicación del principio de mérito fijado constitucional y legalmente. Del mismo modo, no puede obviarse que la interpretación en España del estatuto del empleado público corresponde tanto a la jurisdicción contencioso-administrativa (personal funcionario y personal estatutario) como a la jurisdicción social (personal laboral), cuyas jurisprudencias no siempre son convergentes. 

Por eso he escogido los dos problemas esenciales que plantea la aplicación de esta Directiva, es decir, la equiparación entre los empleados públicos temporales y los fijos y la lucha contra el abuso en la utilización de la contratación temporal

Mi examen girará en torno a los principios jurisprudenciales deducidos por el Tribunal de Justicia, especialmente en respuesta a cuestiones de tribunales españoles, y procuraré poner de manifiesto las soluciones dadas finalmente por estos, en especial por el Tribunal Supremo en sus Salas de lo Social y de lo Contencioso-administrativo. «

Por otra parte, la Conclusión del artículo publicado:

«La aplicación en España de la Directiva en materia de empleo temporal ha tenido unos efectos extraordinarios en la equiparación de los empleados públicos y ha requerido soluciones judiciales para luchar contra el abuso. 

El efecto directo de la cláusula 4 del Acuerdo marco de la Directiva supone una permanente adaptación del régimen legal español de los empleados públicos, bajo el control de los tribunales y la interpretación del Tribunal de Justicia. En cambio, la cláusula 5 relativa al abuso requiere una intervención del legislador, estatal o autonómico, que, sin embargo, no se adopta. 

En estos momentos las cuestiones que parecen sobrevolar en esta materia in-quieren si cabe imponer algún límite a la equiparación (cláusula 4) y cuáles son las soluciones al abuso, aparte de la meramente indemnizatoria (cláusula 5). 

La labor del Tribunal de Justicia ha sido de extraordinaria importancia pero también se aprecia una atrofia en su jurisprudencia, que apenas si presta atención a las particularidades de cada situación. De hecho, el propio Tribunal de Justicia, sometido a la presión de los jueces españoles, ha tenido que rectificar en el caso de la jurisprudencia de Diego Porras sobre una equiparación ciega a cualquier otra circunstancia que no sea la temporalidad, y empieza a admitir la importancia que tiene los principios de igualdad, mérito y capacidad en determinados Estados miembros como Grecia, Italia y España. 

En definitiva, la cláusula 4 supondrá una continua equiparación, en los condiciones de trabajo, entre empleados fijos y temporales; en cambio, la aplicación de la cláusula 5 requiere una legislación española y autonómica acorde con la Directiva y un menor activismo judicial. En este último caso la clave está en el abuso en la contratación temporal, que en sectores especiales como la enseñanza o la educación resulta, en una cierta medida, necesaria. 

Asimismo, el Tribunal de Justicia empieza a reconocer unos límites a la equiparación otorgándole un cierto valor al acceso de los funcionarios de carrera y de los laborales fijos de la Administración. «

Como se puede entender… la expectativa de cara a la futura sentencia esperada por parte del Tribunal de Justicia de la Unión Europea a que hacíamos referencia en un post reciente, es explicable.

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